ARTICLE 19 анализирует законопроект о СМИ в Беларуси :: Хартыя'97 :: Навiны

Всемирная кампания за свободу слова ARTICLE 19 подготовила Меморандум по проекту Закона Республики Беларусь «О внесении поправок и дополнений в Закон о печати и других средствах массовой информации». Данный меморандум был подготовлен по заказу Представителя ОБСЕ по свободе СМИ и содержит анализ законопроекта для обеспечения его соответствия международным стандартам относительно права на свободное выражение мнений. ARTICLE 19 выражает серьезную обеспокоенность по поводу законопроекта. По мнению правозащитников, многие его положения налагают существенные ограничения на свободу слова.

I. Введение
Данный меморандум был подготовлен ARTICLE 19, Всемирной кампанией за свободу слова по заказу Представителя ОБСЕ по свободе СМИ. Он содержит анализ проекта Закона Республики Беларусь “О внесении поправок и дополнений в закон о печати и других средствах массовой информации” (здесь и далее упоминаемый как «законопроект») для обеспечения его соответствия международным стандартам относительно права на свободное выражение мнений. Законопроект был подготовлен беларускими властями. Версия законопроекта, проанализированная здесь, является последней версией законопроекта которую ARTICLE 19 получила в сентябре 2003 г. Эти комментарии основаны на неофициальном переводе законопроекта на английский язык. Материалы, содержащиеся в данном документе, отражают точку зрения ARTICLE 19.

Законопроект содержит некоторые положительные особенности, включая Статью 3, которая гарантирует право на свободу мнения и выражения, Статью 4, которая запрещает цензуру, и Статью 6, которая запрещает различные ограничения на свободу СМИ. В то же время, ARTICLE 19 серьезно обеспокоен по поводу законопроекта. Многие его положения налагают существенные ограничения на свободу выражения, и общая сфера применения закона чрезвычайно широка. Одна из проблем связана с попыткой регулировать все аспекты деятельности СМИ и все секторы СМИ в одном законодательном акте. Это ведет к тому, что правовые режимы регистрации, лицензирования, аккредитации и доступа к информации неопределенно очерчены и часто неуместны. Что еще более важно, введение систем регистрации, лицензирования и аккредитации контролируемыми органами, которые не являются независимыми от государства, представляет собой чрезмерное осуществление государственного контроля над деятельностью СМИ и противоречит международным принципам свободы выражения.

С нашей точки зрения, серьезность недостатков законопроекта очень значительно перевешивает все его преимущества, и мы сомневаемся, необходим ли вообще закон в его теперешнем виде. В то время, как закон, содержащий отмеченные преимущества, был бы полезен, большинство положений законопроекта являются ненужными или вредными для свободы выражения.

Основные аспекты законопроекта, вызывающие беспокойство ARTICLE 19, обсуждаются более подробно ниже, после краткого обзора международных и конституционных обязательств Беларуси относительно свободы выражения.

II. Международные и конституционные стандарты

Данный раздел Меморандума содержит краткий обзор международных и конституционных обязательств Беларуси, касающихся свободы выражения. Более детальное описание этих обязательств содержится в нашем более раннем анализе предложенного Законопроекта Республики Беларусь о средствах массовой информации, подготовленном в январе 2002г.

Свобода выражения, как основное право человека, закреплено Статьей 19 Всеобщей декларации прав человека (UDHR), общепринятого закона, обязательного для всех Государств. Статья 19 UDHR гласит:

Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает право беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ.

Свобода выражения также гарантируется множеством юридически обязательных международных соглашений по правам человека, включая Международный пакт о гражданских и политических правах (ICCPR), который считается авторитетной разработкой прав, определенных в UDHR. Беларусь ратифицировала ICCPR в ноябре 1973г. Беларусь еще не является подписантом Европейского пакта о правах человека, который гарантирует свободу выражения в Статье 10. Однако, как европейское государство переходного периода, Беларусь должна стремиться соблюдать соответствующие европейские стандарты прав человека. Гарантии свободы выражения также оговариваются в двух других основных региональных системах прав человека, в Статье 13 Американской конвенции по правам человека и Статье 9 Африканской Хартии по правам человека и правам народов. Хотя решения и заявления, принятые в этих системах, не являются непосредственно обязательными для Беларуси, они обеспечивают убедительные свидетельства рамок и значения права на свободу выражения, которое имеет универсальное применение.

Беларусь - член ОБСЕ и, следовательно, она взяла на себя обязательства уважать стандарты Заключительного Акта Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (Заключительный Акт), который излагает основные обязательства стран-членов в области прав человека. Заключительный Акт объявляет, что государства-участники “обязаны поддерживать и поощрять эффективное осуществление гражданских, политических, экономических, социальных, культурных и других прав и свобод, которые происходят из человеческого достоинства и существенны для его свободного и полного развития” Заключительный Акт также заявляет, что государства-участники будут “действовать в соответствии с целями и принципами” UDHR.

Эти стандарты были расширены и более детально разработаны в последующих документах ОБСЕ. Например, параграф 9 Документа Копенгагенской Встречи Конференции по Человеческому Измерению CSCE 1990 года гласит:

Участвующие государства вновь подтверждают, что

- каждый человек должен иметь право на свободу выражения, включая право на общение. Это право включает свободу убеждений и право получения и передачи информации и идей без вмешательства государственных властей и независимо от государственных границ. Осуществление этого права может быть подчинено только тем, ограничениям, которые предписаны законодательством и соответствуют международным стандартам. В частности, никаких ограничений не должно налагаться на доступ и на использование средств репродуцирования документов любого вида, при уважении, однако, права, касающегося интеллектуальной собственности, включая авторское право;

В этой связи, параграф 26 того же документа гласит:

Государства-участники признают, что сильная демократия зависит от существования национальных демократических ценностей и методов а также обширного диапазона демократических учреждений, как неотъемлемых ее частей. Поэтому государства-участники должны поощрять, облегчать и, где это уместно, поддерживать практические совместные начинания и обмен информации, идей и экспертизы между собой и посредством прямых контактов и сотрудничества между индивидуумами, группами и организациями в областях, включая следующие:

…
- доступ к информации и защита секретности,
…
- журналистика, независимые СМИ и интеллектуальная и культурная жизнь,

Эти стандарты были еще раз подтверждены в 1991 г., в параграфе 26 Документа московской встречи Конференции по Человеческому Измерению CSCE.

Международное право действительно разрешает определенные ограничения права на свободу выражения и информации, чтобы защитить различные частные и общественные интересы. Статья 19 (3) ICCPR гласит:

Осуществление прав, предусмотренных в параграфе 2 данной статьи, [права искать, получать и передавать информацию и идеи] предусматривает специальные обязанности и обязательства. Поэтому оно может подлежать некоторым ограничениям, но они должны быть оговорены согласно закону и необходимы:
(a) Для уважения прав и репутации других лиц;
(b) Для защиты национальной безопасности, общественного порядка, общественного здоровья или морали.

Данная статья подвергает любое ограничение права на свободу выражения строгому испытанию, состоящему из трех частей. Это испытание требует, чтобы любое ограничение a) было предусмотрено законом; b) вводилось в целях охраны законного общественного интереса; и c) было необходимым для обеспечения этого интереса.

Быть “предусмотренным законом” подразумевает не только то, что ограничение основано на законе, но также и то, что соответствующий закон удовлетворяет некоторые стандарты ясности и достижимости. Третья часть испытания, требование необходимости, означает, что даже там, где меры направлены на защиту законного интереса, правительство должно продемонстрировать, что существует “неотложная социальная потребность” в этих мерах. Кроме того, ограничение должно быть пропорционально преследуемой законной цели, а причины, данные для того, чтобы оправдать ограничение, должны быть уместными и достаточными.

Статьи 33 и 34 Конституции Беларуси защищают право на свободу выражения и информации следующим образом:

Статья 33 [Свобода выражения]
1. Каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение.
2. Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них.
3. Монополизация средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами, а также цензура не допускаются.

Статья 34 [Свобода информации]
1. Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды.
2. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.

Данные права подчинены множеству определенных исключений, включая национальную безопасность, общественный порядок, защиту морали и здоровья населения и прав и свобод других людей.

В то же время, Статья 8 Конституции РБ признает превосходство международного права над национальным законодательством:

Статья 8 [Международное право]
1. Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства..

II. Анализ законопроекта

III.1 Сфера применения

Сфера применения законопроекта чрезмерно широка по множеству параметров. В начале документа печатное средство массовой информации определяется в Статье 1 (13) как печатное издание, имеющее постоянное название, порядковый номер, сквозную нумерацию страниц и распространяемое не реже одного раза в год. Хотя намерение, кажется, состоит в том, чтобы включать только истинные средства массовой информации, это положение может охватывать, среди прочего, большинство годовых отчетов различных организаций, а также разнообразные регулярные отчеты, которые никоим образом не могут классифицироваться как средства массовой информации. Статья 1 (23), определяющая средства массовой информации вообще, является также слишком широкой, включая в это понятие “любую форму периодического распространения массовой информации”.

Во вторых, существуют проблемы с попыткой применить одинаковую регулирующую систему к ряду различных типов СМИ. Вопросы регулирования Интернета освещаются ниже, но четко установлено, что требуются различные регулирующие подходы для различных СМИ в соответствии с принципами свободы выражения. Как заявила Европейская Комиссия по Правам Человека:

Статья 10 [Европейской Конвенции по Правам Человека] ясно различает между степенью контроля, который государство может законно осуществлять в отношении телерадиовещания, телевидения или кинопредприятий, в частности, регулируя доступ к этим видам коммерческой деятельности за счет процедур лицензирования, в которых более широкий резерв свободы действия оставляется государству, и контроля над формами осуществления свободы выражения, включая прессу и другие печатные СМИ, которые подвержены только ограничениям, изложенным в параграфе 2 Статьи 10.

Например, в соответствии со Статьей 11, все средства массовой информации обязаны регистрироваться. Но Статья 33 (1) говорит о том, что вещатели осуществляют свою деятельность на основе лицензии на вещание. Нет причины требовать, чтобы вещатели проходили через два различных официальных процесса для того, чтобы могли начать работать.

Законопроект также охватывает "сетевые" средства массовой информации. Некоторые условия определяются для Интернет-изданий, например, то, что они являются средствами массовой информации, занимающимися сбором, хранением, обработкой и распространением информации на регулярном основании, и что их редакция офис имеет статус продюсера и дистрибутора. В то же время определение все таки включает широкий круг Интернет-коммуникаций, и попытка их регулирования является потенциально очень проблематичной. Мы серьезно обеспокоены любыми попытками применить регулирующие структуры, разработанные для печати и вещающих СМИ, к Интернету, и подобные усилия, предпринятые в других странах, часто приводили к конституционным проблемам.

Рекомендации:

Определение печатных СМИ должно быть намного более точным, чтобы им были охвачены только истинные средства массовой информации.· Законопроект не должен стремиться применять одинаковые регулирующие правила к печатным и вещающим СМИ.· Вещающие СМИ не должны обязываться проходить регистрацию, в дополнение к получению лицензии на вещание.· Законопроект не должен пытаться регулировать Интернет.

III.2 Ограничения содержания

III.2.1 Основные принципы деятельности средств массовой информации

Статья 2 законопроекта излагает множество «основных принципов» деятельности средств массовой информации. Не вполне ясно, в чем роль этих принципов, и они не кажутся непосредственно применимыми. В то же время, даже как общие принципы, они проблематичны. Например, Статья 2(1) говорит, что “средства массовой информации должны распространять информацию, которая соответствует действительности.” Использование юридических мер, чтобы запретить распространение ложной информации не может быть оправдано как законное ограничение свободы выражения. Национальные суды и международные правозащитные организации во всем мире постановляли, что положения о ложных новостях нарушают право на свободу выражения.

Множество других положений Статьи 2 также проблематичны, поскольку они являются директивными утверждениями о том, что СМИ могут и не могут делать, и все же в то же самое время они представляют общие социальные цели. Таким принципам не место в законе о СМИ, хотя СМИ могут по желанию признавать их в своей работе как этические руководящие принципы. Некоторые из этих положений даже касаются этических правил, которые, по определению, не должны предписываться законом. Условия, которые являются в этом смысле проблематичными, включают:
· Статья 2(3), заявляющая, что средства массовой информации должны в своей деятельности “исходить из равенства всех категорий граждан”;
· Статья 2(4), заявляющая, что средства массовой информации должны в своей деятельности “уважать права и свободы человека”;
· Статья 2(5), заявляющая, что средства массовой информации должны “обеспечивать свободное выражение и распространение различных мнений и взглядов”;
· Статья 2(6), заявляющая, что действия средств массовой информации должны “быть направлены на развитие национальной культуры”; и
· Статья 2(7), заявляющая, что журналисты должны “соблюдать нормы профессиональной этики и общечеловеческие нормы морали.”

Рекомендации:

Роль Статьи 2 из законопроекта должна быть уточнена и, в частности, должно быть явно заявлено, что она не может служить основанием для наложения санкций на СМИ.·
Специфические цели, изложенные в Статье 2, должны быть пересмотрены в пользу правил, которые не касаются того, что почти в сущности является этическими вопросами.

III.2.2 Другие ограничения содержания

Статья 51 перечисляет ряд форм выражения, которые запрещены в СМИ. Статья 51 (1.1) запрещает распространение информации от имени незарегистрированных, не прошедших перерегистрацию или ликвидированных политических партий, либо иных общественных объединений. Это незаконное ограничение на свободу выражения. Нет никаких причин, почему СМИ не должны освещать, или даже рекламировать партии и организации, которые еще не были зарегистрированы. В действительности, регистрация этих групп, как и в случае со СМИ, должна быть чисто формальным процессом. В случае групп, которые были ликвидированы, решение суда, ликвидировавшего их, может содержать в качестве приложения условия, которые суд считает целесообразными, включая, если это законно, запрет на будущую рекламу в СМИ. Поэтому нет никакой необходимости в общем запрещении этого.

Статья 51 (1.2) запрещает распространение “сведений, пропагандирующих использование и потребление наркотических средств, … а также сведений о способах и методах разработки, изготовления, использования и местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и иных одурманивающих средств”. Это требование не в состоянии удовлетворить требование "необходимости" теста на ограничения, состоящего из трех частей, которое требует, чтобы такие ограничения были пропорциональны преследуемой законной цели. В частности, данное положение слишком широко, и делает фактически невозможным любое общественное обсуждение относительно психотропных веществ и наркотиков. Этот результат входит в противоречие с международной юридической перспективой, в соответствии с которой нужно предоставить широкую свободу выражения, когда рассмотренная информация связана с вопросом высокой общественной важности. Использование наркотиков и преступная деятельность, связанная с торговлей наркотиками – это две проблемы, представляющие существенный общественный интерес, обсуждение которых не может замалчиваться. Вред, вызванный данным положением, намного превышает любые ограниченные преимущества, которые могут быть достигнуты благодаря предотвращению использования наркотиков.

Все положения Статьи 51 (1), в той степени, в которой они законны, должны в любом случае содержаться в законах общего применения, а не в законах, касающихся конкретно СМИ. Например, в той степени, в которой законно запрещать подстрекательство к расовой ненависти, это одинаково касается всех форм подстрекательства и поэтому нет никаких причин применять специальный режим запрещения подстрекательства к расовой ненависти к средствам массовой информации.

Проблемы со специальными правилами для средств массовой информации выдвигаются на первый план, когда они рассматриваются в связи с режимом санкций. Статья 62 предусматривает, что государственный орган, ответственный за средства массовой информации может вынести предупреждение СМИ, которое нарушает правила, изложенные в Статье 51. В соответствии со Статьей 63(3), может быть инициирован законный иск с целью приостановления издания любого СМИ, которому были вынесены два таких предупреждения в течение одного года. Приостановка выхода СМИ – это очень серьезная санкция, и ARTICLE 19 придерживается точки зрения, что она не может быть оправдана ни при каких обстоятельствах для печатных СМИ. Приостановка просто за предупреждения за нарушения ограничений, связанных с незаконным содержанием, содержащихся в Статье 51 (1), по очевидным причинам, очень проблематично.

Статья 8(2) запрещает “искажение средствами массовой информации общепринятых норм используемого языка”. Это чрезвычайно проблематично. Прежде всего, то, что составляет общепринятую норму языка – это крайне субъективное понятие, подлежащее изменению со временем, и поэтому ему не хватает точности, требуемой для любого ограничения свободы выражения. Во вторых, для государства просто незаконно законодательно предписывать лингвистические нормы. Право на свободу выражения включает право использовать язык по своему усмотрению, включая разговорные термины, сленг и даже лингвистические искажения. Все эти формы могут использоваться для выражения различных идей и понятий, и нет никакой законной причины запрещать их.

Рекомендации:

Статья 51(1) должна быть исключена из законопроекта, а в Статьи 62 и 63 должны быть внесены соответствующие изменения.· Статья 8(2) должна быть исключена из законопроекта.

III.2.3 Требование распространения обязательных сообщений

Статья 21(1) требует, чтобы средства массовой информации распространяли различные общественные сообщения, включая решения суда, в которых содержится требование о сообщении для всеобщего сведения такого решения через данное средство массовой информации, поступившие от органа государственного управления в сфере массовой информации сообщения, касающееся деятельности редакции данного средства массовой информации, и информации о чрезвычайных ситуациях, нарушении прав человека и борьбы с преступностью. Статья 37(1) требует, чтобы государственные телерадиоорганизации обеспечивали распространение в информационных программах заявлений и обращений Президента Республики Беларусь и других высших должностных лиц. Статья 37(2) позволяет Президенту обращаться к нации через государственные телерадиоорганизации без предварительного согласования.

Требование, чтобы средства массовой информации распространяли некоторые типы сообщений является ненужным и открытым для злоупотребления. Общественные сообщения – это вопрос, по которому решение должна принимать редакция, и он не должен быть обязателен, как законное требование. Такие требования очень редки в других странах, и все же освещение в печати вопросов общественной важности в этих странах совершенно адекватно. Лучший способ гарантировать освещение в печати вопросов общественной важности – это поддерживать развитие разнообразных и независимых СМИ, а не налагать обязательства на СМИ.

Кроме того, положительные обязательства такого рода открыты для злоупотребления. Независимые СМИ могут преследоваться и даже закрываться за то что они якобы не выполняют эти неопределенные требования. Кроме того, государственные органы могут злоупотреблять своим правом распространять сообщения в СМИ.

Даже относительно общественных телерадиовещателей, Комитет Министров Совета Европы высказал беспокойство по поводу требований распространения обязательных сообщений, заявив следующее:

Случаи, когда общественные телерадиовещательные организации могут быть вынуждены официально передавать общественно важные сообщения, декларации или информацию, сообщать об актах или решениях властей, или предоставлять эфирное время представителям власти, должны быть ограничены исключительными обстоятельствами, явно изложенными в законах или инструкциях.

Статья 37 особенно проблематична, поскольку она подрывает независимость государственного вещателя и предоставляет Президенту и соответствующим должностным лицам фактически неограниченное право доступа, что явно не входит в рамки исключительных обстоятельств, упомянутых выше. Это, вероятно, будет особенно проблематичным во время выборов.

Рекомендация:

Статьи 21(1) и 37 должны быть исключены из законопроекта.

III.2.4 Право на ответ

Статьи 56-58 обеспечивают право на ответ. Статья 56(1) дает гражданам Беларуси, иностранным гражданам или лицам, не имеющим гражданства, государственным органам и юридическим лицам право ответить в средствах массовой информации на информацию, которая не соответствуют действительности и оскорбляет их честь, достоинство или деловую репутацию. Статья 56(2) гласит, что если средство массовой информации не может доказать, что информация была верна, то оно должно опубликовать ее опровержение, исправление или разъяснение. Статья 57 имеет дело с процедурами ответов, а Статья 58 определяет различные основания для отказа от ответа.

Обязательное право ответа – это в высшей степени спорная область закона о СМИ. В Соединенных Штатах оно считается неконституционным на том основании, что оно представляет собой вмешательство в редакционную независимость. В Европе, напротив, право на ответ – это предмет решения Комитета Министров Совета Европы. Во многих западноевропейских демократических государствах право на ответ предусмотрено законом, и эти законы эффективны в различной степени. Цель права на ответ состоит в том, чтобы обеспечить возможность индивидуума исправить неточные факты, которые наносят вред его или ее праву на секретность или репутации. Защитники свободы СМИ, включая ARTICLE 19, вообще предлагают что право на ответ должно быть добровольным, а не предписанным согласно закону.

В любом случае, должны применяться некоторые условия:
· ответ должен поступать только в ответ на неправильные факты, которые нарушают законное право вовлеченного лица, но не комментировать мнения, которые читателю или зрителю не нравятся;
· ответ должен иметь подобный вес, как и оригинальная статья или передача;
· ответ должен быть пропорционален по длине первоначальной статье или передаче;
· ответ должен ограничиваться неправильными или вводящими в заблуждение фактами в первоначальном(оригинальном) тексте; и
· он не должен использоваться как возможность внести новые вопросы для обсуждения или как комментарий относительно других правильно изложенных фактов.

Право на ответ в законопроекте не соответствует этим стандартам по важным аспектам. Прежде всего, закон относится к информации, которая оскорбляет честь, достоинство или деловую репутацию индивидуума, требующего ответа, но не предусматривает, что эта информация должна нарушать законное право. Во вторых, законопроект не ограничивает ответы неправильными или вводящими в заблуждение фактами и не позволяет СМИ отказываться от ответов на том основании, что они вносят для обсуждения новые проблемы. В третьих, Статья 56(2) налагает на СМИ обязательство доказывать, что информация является верной; вместо этого, доказать, что это была ложная информация, должно быть обязательством стороны, требующей права ответа.

Рекомендация:

В статьи 56-58 должны быть внесены изменения, чтобы привести их в соответствие с комментариями выше.

III.3 Независимость регулирующих органов

Международным правом четко определено, что органы с регулирующими или административными полномочиями в секторе СМИ должны быть независимыми от правительства. Например, Рекомендации Комитета Министров Совета Европы о независимости и функциях регулирующих органов в секторе телерадиовещания заявляют, что государства-члены должны создать “независимые регулирующие органы для сектора телерадиовещания” и “включить в свои законодательства положения …, которые позволят им выполнять свои миссии эффективно, независимо и прозрачно.” ARTICLE 19 опубликовал набор принципов регулирования телерадиовещания в брошюре под названием «Доступ к эфиру: Принципы свободы выражения и регулирования телерадиовещания», которые заявляют, что организационная автономия и независимость таких органов должна быть гарантирована и защищена законом следующими способами:
· явно оговариваться в законодательстве, которое обеспечивает создание данного органа;
· явным заявлением политики в телерадиовещании, а также полномочий регулирующего органа;
· посредством правил, касающихся членства;
· посредством формальной ответственности перед публикой через многосторонний орган; и
· посредством финансирования.

Эти стандарты имеют отношение непосредственно к телерадиовещанию, частично из-за того, что относительно немногие государства имеют регулирующие органы, имеющие дело со всеми СМИ или конкретно с печатными СМИ. Однако основные причины для независимости регулирующих органов в сфере телерадиовещания одинаково применимы и к другим органам, которые регулируют деятельность СМИ.

Статья 25 законопроекта предусматривает, что «органом государственного управления в сфере массовой информации является Министерство информации Республики Беларусь» Министерство очевидно не является независимым, и все же этот орган получает обширные полномочия в сфере СМИ, например, относительно регистрации и вынесения предупреждений за нарушения содержания.

Статья 27 предусматривает создание Общественного Совета по координации, общественному контролю и решению спорных вопросов в сфере массовой информации. Процедура создания этого органа должна быть определена органом государственного управления, ответственным за средства массовой информации, который, как уже отмечалось выше, сам не является независимым органом. Совет будет также включать представителей от государственных органов, что еще более подрывает его независимость.

Статья 33(2) обеспечивает, что лицензии на телерадиовещание будут выдаваться государственным органом, определяемым Советом Министров Республики Беларусь. Опять же, способ определения данного органа совершенно не в состоянии обеспечивать независимость этого органа. И, наконец, в соответствии со Статьей 60, Министерству иностранных дел даются полномочия относительно журналистов, работающих в иностранных средствах массовой информации.

Рекомендация:

Все органы с регулирующими полномочиями относительно СМИ должны быть независимыми от правительства, и их независимость должна быть защищена таким образом, как отмечено выше. Существенные изменения должны быть внесены в законопроект в отношении органов, отмеченных выше, чтобы привести его в соответствие с международными стандартами в этом отношении.

III.4 Система регистрации

Статьи 11-17 определяют режим регистрации для всех средств массовой информации, за которую несет ответственность государственный орган, ответственный за средства массовой информации. Как отмечено выше, в главе III.1 «Сфера применения», мы придерживаемся мнения, что на вещателей, в дополнение к потребности получать лицензию на телерадиовещание, или на сетевые СМИ незаконно налагать требования по регистрации, как определено в законопроекте. Комментарии ниже касаются системы регистрации для печатных СМИ.

В международном законодательстве требования лицензирования для печатных СМИ не могут быть оправданы как законное ограничение на свободу выражения, так как они значительно сковывают свободный поток информации и не преследуют никакой законной цели, признанной международным правом и так как для них нет никакого практического объяснения, в отличие от телерадиовещания, где ограниченный резерв частот оправдывает лицензирование.

С другой стороны, требования технической регистрации для печатных СМИ по существу не нарушают гарантию свободы выражения до тех пор, пока они соответствуют следующим требованиям:
· не должно быть никаких оснований отказывать в регистрации, если необходимая для регистрации информация была предоставлена;
· система не определяет материально-правовых условий для печатных СМИ;
· система не является чрезмерно обременительной; и
· система управляется органом, независимым от правительства.

Однако, регистрация печатных СМИ не нужна и может служить основанием для злоупотреблений, и, в результате этого, она не является обязательной во многих странах. Поэтому ARTICLE 19 рекомендует, чтобы СМИ не были обязаны регистрироваться. Как отметил Комитет по Правам Человека ООН: “Эффективные меры необходимы для предотвращения такого контроля СМИ, который бы противоречил праву каждого человека на свободу выражения.”

В любом случае, система регистрации, установленная согласно законопроекту, не в состоянии выполнить минимальные условия, отмеченные выше, и, в результате этого, нарушает право на свободу выражения.

Во-первых, в соответствии со Статьей 13 (1), чтобы зарегистрироваться, СМИ обязаны предоставлять незаконно широкий диапазон информации, включая информацию о языке средства массовой информации, ожидаемом тираже и тематике или специализации. Информация ни по одному из этих вопросов не требуется для технической регистрации. Кроме того, эта информация может измениться со временем, что приводит к ненужным обязательствам для СМИ периодически вносить изменения в эту информацию. В соответствии со статьей 13(2), для регистрации должно предоставляться чрезмерное количество документов, включая копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица, копии учредительных документов и Положение о редакции средства массовой информации (Положение о редакции). Опять же, это требование избыточно и может привести к злоупотреблениям.

Во-вторых, система налагает на средства массовой информации материально-правовые условия, разрешая отказ в регистрации, в соответствии со Статьей 14 (4.2) по ряду причин, изложенных в Статье 16. Эти причины включают несоответствие названия, общей тематики или специализации средств массовой информации требованиям Статьи 51. Ограничения по содержанию, в той степени, в которой они законны, должны налагаться через законы общего применения, а не через процесс регистрации. Незаконность этого положения дополняется фактом, что некоторые из требований Статьи 51 сами по себе являются незаконными ограничениями права на свободу выражения (Статья 51 критикуется выше в пункте III.2.2 «Прочие ограничения содержания»).

В-третьих, все издания тиражом более 500 экземпляров обязаны регистрироваться, и даже издания, печатающиеся меньшим тиражом, должны представлять информацию регистрирующему органу (Статья 14). Беларусь уже была признана Комитетом по Правам Человека ООН нарушителем права на свободу выражения за требование регистрации изданий со слишком маленьким тиражом. Хотя тираж в том случае составлял лишь 200 экземпляров, ARTICLE 19 придерживается мнения, что тираж в 500 экземпляров является все же слишком низким для требования его регистрации, особенно в свете прочих обязательств, налагаемых на такие публикации.

В-четвертых, в соответствии со Статьей 15, если средство массовой информации изменяет свое название или содержание, или подвергается юридической реорганизации, оно должно перерегистрироваться. Это незаконно обременительно; так как будет достаточно, если СМИ лишь предоставит в регистрирующий орган соответствующую обновленную информацию. Проблемы с этой статьей усложняются из-за того, что в случае, если издание не проходит перерегистрацию, это может привести к аннулированию свидетельства о регистрации, в соответствии со Статьей 17 (3.1).

В-пятых, в соответствии со Статьей 11 законопроекта, размеры регистрационного сбора будут определяться Советом Министров. В законе должно четко оговариваться, что размеры регистрационного сбора не будут чрезмерными и не должны превышать затраты, связанные с управлением системой.

Наконец, Статья 20 законопроекта предусматривает распространение иностранных средств массовой информации только после получения ими разрешения у государственного органа, ответственного за средства массовой информации, процедуры которого должны быть установлены тем же органом. Это фактически подвергает иностранные средства массовой информации режиму лицензирования, вопреки принципам, отмеченным выше. Параграф 26.1 Документа Московской Встречи Конференции по Человеческому Измерению государств CSCE, гласит частично:

Общественность должна обладать подобной свободой получения и передачи информации и идей без вмешательства государственных органов, независимо от государственных границ, в том числе через иностранные публикации и иностранные телерадиопередачи.

Рекомендации:

Система регистрации должна быть отменена.·Если система будет сохранена, она должна соответствовать следующим требованиям:o намного меньший объем информации и документов должен требоваться для регистрации;o регистрирующему органу не должно позволяться отказывать СМИ в регистрации на материально-правовых основаниях, касающихся их названия, тематики или специализации;o нижний предел тиража в 500 экземпляров, для которого необходима регистрация, должен быть увеличен;o СМИ не должны быть обязаны перерегистрироваться, когда происходят изменения, например связанные с их статусом или содержанием; иo закон должен явно заявлять, что регистрационный сбор будет установлен в разумных пределах и ограничиваться потребностями покрытия затрат управления системой регистрации.·

Статья 20 должна быть исключена из законопроекта.

III.5 Права и обязанности журналистов

Различные статьи законопроекта описываю