Отказ от ценностей не принесет стабильности

Нельзя допустить, чтобы прагматизация Восточного партнерства осуществлялась за счет подмены целей и отказа от ценностей.

Статья Максима Хилько, известного украинского аналитика, главы правления East European Security Research Initiative Foundation, специально для charter97.org:

Семь лет Восточного партнерства – половинчатый успех или половинчатый провал?

По прошествии семи лет после решения Еврокомиссии поддержать проект Восточного партнерства (ВП) и публикации 3 декабря 2008 г. соответствующего коммюнике, политики и эксперты в самом Евросоюзе и в странах – партнерах задаются вопросом об успешности этой инициативы. Главные аргументы оптимистов: подписанные соглашений об ассоциации с тремя из шести участников ВП – Грузией, Молдовой и Украиной; безвизовый режим с Молдовой и прогресс Грузии и Украины на пути к визовой либерализации. Скептики же напоминают об отсутствии прогресса в авторитарных Азербайджане и Беларуси, провале подписания ассоциации с Арменией, российской агрессии против Украины в ответ на ее европейский выбор.

Чтобы объективно оценить достижения и неудачи Восточного партнерства, следует принимать во внимание и ограниченность его инструментария, исключающего такой важный стимул как перспектива членства, и общую ситуацию с безопасностью в регионе, имевшую тенденцию к ухудшению ещё до появления ВП. Будем честны: окружить себя зоной стабильности и процветания через Европейскую политику соседства (ЕПС) Евросоюзу не удалось; и на фоне развития событий в Северной Африке и на Ближнем Востоке, Восточное партнерство, как составляющая ЕПС, не выглядит провальным.

Объединение 16 стран из совершенно разных регионов в рамках общей политики изначально лишало ЕПС гибкости, и если б не создание ВП, то в отношениях с шестеркой восточноевропейских стран вряд ли удалось достичь и нынешних успехов. Поэтому короткий ответ на вопрос об успешности Восточного партнерства – скорее утвердительный. Как, впрочем, и ответ на вопрос, можно ли было достичь большего, проявляя больше настойчивости и решительности в отстаивании общеевропейских ценностей и интересов, используя более эффективный инструментарий и дифференцированный подход.

Дифференциация или ослабление ценностного подхода?

Необходимость выработки дифференцированного подхода в рамках Европейской политики соседства в целом, и Восточного партнерства в частности – очевидна. Но сложность в том, что каждая из сторон имеет свое видение этой самой дифференциации.

Украина, Грузия и Молдова, ставящие перед собой задачу членства в Европейском Союзе, еще на Рижском саммите в мае 2015 г. предлагали дифференциацию в зависимости от евроинтеграционных амбиций и успехов стран-участников Восточного партнерства. Такая позиция чем-то напоминает предложения о разноскоростной интеграции, все чаще звучащие в рамках самого Евросоюза: кто хочет и может интегрироваться теснее – должен иметь возможность работать по ускоренной программе, остальные им не мешают, двигаясь по собственного графику.

Авторитарные режимы Азербайджана и Беларуси воспринимают идею дифференциации как своеобразное меню, из которого они могли бы выбирать только то, что им по душе. На встрече с еврокомиссаром Йоханнесом Ханом в апреле 2015 г. Александр Лукашенко недвусмысленно высказал пожелание «переформатировать» Восточное партнерство, перейдя от «обычной политики … к более тесному конкретному сотрудничеству, основанному на решении экономических проблем». Проще говоря – готовы вместе зарабатывать деньги, пользоваться европейскими кредитами и технологиями, при этом, оставив в стороне вопросы демократизации, прав человека и т.п. политическую составляющую.

Особая история с Арменией, которая планировала подписать с Евросоюзом соглашение об ассоциации и зоне свободной торговли, однако, запуганная Москвой, отказалась в 2013 г. парафировать уже согласованный документ и заявила о присоединении к инициированному Россией Таможенному союзу. Находясь под угрозой войны с Азербайджаном, нелегко отказать РФ, поставляющей оружие обеим конфликтующим сторонам. Тем более, что ЕС не спешил помогать своим восточным партнерам отстаивать право на внешнеполитический выбор – ни в случае Армении, ни в случае Украины.

В сентябре 2015 г. стало известно, что Армения положительно отнеслась к предложению Евросоюза разработать новое, гораздо менее амбициозное, чем ассоциация, соглашение для Еревана и Минска. Вопрос в том, что будет исключено из соглашения, помимо таможенных льгот, и как вообще Евросоюз планирует дифференцировать отношения с восточными партнерами.

В коммюнике о пересмотре Европейской политики соседства, представленном Федерикой Морегини и Йоханнесом Ханом 18 ноября 2015 г., стабилизация названа «основным политическим приоритетом», а дифференциация и большая доля взаимного участия – «ключевыми элементами новой ЕПС, понимая, что не все партнеры стремятся соответствовать правилам и стандартам ЕС, и отражая пожелания каждой страны относительно характера и фокуса партнерства с Европейским Союзом». В этом же документе говорится, что «права человека и демократия по-прежнему будут в повестке дня нашего политического диалога со всеми партнерами во взаимосогласованных форматах».

Появление в коммюнике упоминаний о «взаимном согласовании форматов» обсуждения прав человека и демократии, а также о «понимании» нежелания некоторых партнеров соответствовать правилам и стандартам ЕС – вызывает обеспокоенность относительно компромиссов, на которые готов пойти Евросоюз ради провозглашенной приоритетом стабилизации. Несоответствие каким стандартам готов «понять» Евросоюз? Идет ли речь о демократии, правах человека, рыночной экономике? Как представляют себе еврочиновники форматы обсуждения демократии, «взаимно согласованные» с авторитарными режимами?

Псевдо-прагматизм и мнимая стабильность

В условиях миграционного кризиса, проблем с Грецией, неопределенности с Британией и обострения отношений с Россией, – нет ничего удивительного в стремлении лидеров ЕС к хотя бы небольшой передышке и стабилизации. Нет ничего плохого и в намерении прагматизировать политику соседства – если речь едет о поиске более эффективных и результативных путей ее воплощения.

Вопрос в том, что именно вкладывают в понятия стабильности и прагматизма ответственные за формирование политики соседства еврочиновники. Если под стабильностью подразумевается готовность закрыть глаза на нарушения прав человека в авторитарных странах ЕПС и ВП – с надеждой, что местные режимы не допустят революций, то это было бы не только вызовом европейским ценностям, но и ложной надеждой «купить» стабильность такой дорогой ценой.

Стабильность авторитарных режимов трудно предсказать, что красноречиво продемонстрировали события «Арабской весны» и украинского Евромайдана. Правления Хосни Мубарака, Муаммара Каддафи и Виктора Януковича казались европейцам незыблемыми даже накануне их крахов. За день до бегства Януковича европейские министры уговаривали украинскую оппозицию пойти на уступки и согласиться на обещания властей, которые явно не собирались их исполнять.

Имеют ли сейчас подобные иллюзии лидеры ЕС относительно авторитарного режима той же Беларуси? Уверены ли они в правильном понимании настроений белорусского народа в условиях отсутствия объективных данных соцопросов? И не прагматичнее ли стимулировать движение стран к демократии вместо того, чтобы инвестировать в поддержку авторитарных режимов, стабильность которых никто не может гарантировать?

Выработка прагматичной политики требует не отступления от ценностей, а трезвой оценки ситуации и правильного выбора инструментария для эффективного достижения поставленных целей. Стабильности в Европе в ближайшем будущем в любом случае не будет, в т.ч. и в результате просчетов, совершенных в недалеком прошлом всеми ведущими игроками. Вопрос в том, с каким результатом выйдет Европа из нынешней полосы нестабильности – разобщенная и лишенная ценностного базиса, или усилившаяся и солидарная.

Индивидуальные программы, но не индивидуальные требования

Дифференциация отношений в рамках политики соседства не должна означать вынесение за скобки вопросов демократии и прав человека. Отказ от ценностей не принесет искомой стабильности, не будет воспринят собственным населением, не будет прощен соседними народами, до сих пор лишенными основных прав и свобод. Разочарование в общеевропейских ценностях усилит привлекательность радикальных течений в Европе и за ее пределами – включая религиозные и национальные; получат новый импульс реваншистские настроения. Соответственно возрастут и риски террористических угроз, территориальных и межнациональных конфликтов, в т.ч. в границах самого Евросоюза.

Вряд ли стоит отказываться от принципа «больше за больше» (more for more), который в коммюнике о пересмотре ЕПС назван недостаточно сильным стимулом для формирования приверженности реформам в тех странах, «где для этого нет политической воли». Нужно учитывать, что решение отказаться от принципа «больше за больше» в отношении одних стран – станет сильным демотиватором и для других участников ЕПС и ВП.

Да, к каждой стране можно выработать индивидуальный подход, свои графики и темпы сотрудничества, но не может быть различных целей и требований в том, что касается демократии и прав человека. И принцип «больше за больше» подойдет здесь как нельзя лучше: больше демократии – больше инвестиций и кредитов, больше прав человека – больше экономического сотрудничества, больше технологий.

Усиление мотивации вместо отступления от принципов

Если что-то и действительно тормозит результативность политики Восточного соседства, так это вовсе не европейские ценности, а ограниченная мотивация. Колоссальные реформы, необходимые для соглашений об ассоциации и зоне свободной торговли, сопоставимы с требованиями, ранее выдвигаемыми к странам Центральной и Восточной Европы в качестве «кандидатского минимума» для вступления в ЕС.

И хотя Восточное партнерство никогда не предлагалось в качестве инструмента интеграции, но оно не должно быть и ее альтернативой – а именно так ВП воспринимается некоторыми членами Евросоюза. И в т.ч. поэтому страны Восточной Европы не выводят за рамки общей с североафриканскими и ближневосточными соседями ЕПС, хотя последние не могут претендовать на членство в Евросоюзе по географическому принципу.

Перспектива членства и безвизовый режим могли бы стать главными мотиваторами реформ в странах Восточного партнерства. Перспектива членства дает четкую цель, а безвизовый режим – возможность лично увидеть, к чему стоит стремиться. Парадокс в том, что Статья 49 Договора о ЕС дает право любой европейской стране, разделяющей ценности демократии и уважающей права человека, претендовать на членство в Евросоюзе.

Однако для многих европейских политиков тема перспектив членства Украины, Молдовы, Грузии, и уж тем более Беларуси или Армении как будто табуирована. Российская пропаганда умело использует этот фактор, чтобы внушать жителям названных стран, что Евросоюз относится к ним как к недоевропейцам, для которых альтернативой российским интеграционным инициативам может быть только пребывание в «серой» зоне между РФ и ЕС. Отказалась бы Армения от соглашения об ассоциации, имей она четкое видение своих евроинтеграционных перспектив? Согласились бы белорусы терпеть авторитаризм и полуколониальный статус, будь они уверены, что есть другая альтернатива?

Признание права претендовать на членство не отменяет необходимости предварительного выполнения всех соответствующих требований и не устанавливает конкретных сроков, поэтому не несет рисков для ЕС. Как не нес бы их и безвизовый режим с европейскими странами Восточного партнерства, ведь отмена виз не отменяет пограничного контроля.

Мобильность была объявлена одним из приоритетов Восточного партнерства, однако до сих пор искусственно ограничена визами, хотя вряд ли кто-то всерьез считает, что граждане тех же Украины или Беларуси несут угрозу для европейской безопасности. При этом, сложностей с визами не имеют ни чиновники, саботирующие реформы, но имеющие дипломатические паспорта, ни коррупционеры, скупающие в странах ЕС недвижимость и бизнес. Нелегальные трудовые мигранты из стран Восточного партнерства, кажется, выехали уже все (и визовый режим не стал помехой), поэтому бояться потока новых Евросоюзу вряд ли стоит, особенно на фоне сотен тысяч беженцев с востока. А вот большинство законопослушных граждан стран Восточного партнерства так еще и не видели собственными глазами, чего можно достичь, проводя рекомендованные Евросоюзом реформы.

Помимо более широкого использования стимулов и мотиваторов, имеющихся в распоряжении ЕС, прагматизация Восточного партнерства должна предусматривать и более активную позицию в сфере СМИ – ведь именно они формируют у большинства жителей стран-соседей представление о ценностях Евросоюза. Российская пропаганда не жалела денег и усилий, чтобы исказить представление и о европейских ценностях, и о целях рекомендуемых Евросоюзом реформ.

Если Евросоюз действительно намерен сделать политику соседства более эффективной – нужно больше ориентироваться на людей, а не на правящие режимы. С последними можно вести переговоры, но в фокусе должны быть не режимы, а люди – именно они в конечном итоге и определяют ход событий, что в очередной раз подтвердили события последних лет.

Максим Хилько, глава правления East European Security Research Initiative Foundation, специально для charter97.org